我国《邮政法》规定：信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营，但是国务院另有规定的除外。《邮政法实施细则》指出信函是指以套封形式传递的缄封的信息的载体；其他具有信件性质的物品是指以符号、图象、音响等方式传递的信息的载体。这样，问题的焦点在于：电子邮件是不是信件？如何看待邮政的专营权及专营范围？邮政专营的范围是否包括电子邮件？

一、三个问题的法律分析

从《邮政法实施细则》的字面解释，“信函”必须有封套，电子邮件是数字化信息不可能有封套，也就不是“信函”；更不属于具有信件性质的物品。但是，从功能角度讲，信件和电子邮件均是通信者之间传递的信息，只是载体和传递方式不同，二者具有本质上的相同性。从合法解释和扩大解释的角度，电子邮件当然是信件。

如何看待邮政的专营权？邮政是国家主权的一部分。在西方，教堂、邮政局和警察局是当地政府存在的象征，缺一不可。万国邮政联盟明确规定“书面通信和公(务性)文(件)属于主权国家邮政专营范围的业务活动”。邮政通信是关系国家主权、关系国家信息安全、事关国计民生的特殊行业，是承担普遍服务义务的特殊的公用企业。对此，我国《邮政法》已明确了邮政专营的法律地位。其他国家也在法律上保护本国的邮政专营权。例如，俄罗斯1999年通过的新《邮政通信法》规定“俄罗斯邮政通信业具有自然专营性,承担着巩固俄罗斯国家组织、行使国家主权的任务。”，“邮政通信属于联邦的一个部门机构，其财产不能私有化”。美国邮政不仅至今政企合一，国会设有专门的九人邮政委员会，其邮政法也规定信函投递业务是其法定专营业务。

尽管邮政专营权在各国法律上得到确认，但受全球经济一体化和服务贸易自由化的影响,世界邮政业的内外部环境正在发生着巨大的变化。自1993年达成《服务贸易总协定》以来，各国逐步减少服务贸易壁垒，不论是发达国家还是发展中国家都不同程度地走向了服务业市场的对外开放。如荷兰、英国、瑞士等国邮政已开始在其它国家设办事处、销售处或公司,直接收寄发往本国的大宗邮件,从而与这些国家的邮政竞争国际邮件业务；德国邮政在澳大利亚、瑞士、波兰、比利时和捷克均建有分支机构。在这些国家,德国邮政不仅收寄处理国际邮件,也收寄处理这些国家的本国邮件。国家邮政和私人企业的兼并与合作也不断发生。另一方面，随着电信、EDI、电子邮件的冲击，传统邮件寄递收益的减少，为减少邮政亏损，许多国家采取了给邮政更多的经营自主权，将之推向市场。突出表现在缩小邮政专营业务范围,扩大竞争性业务范围。如新西兰、瑞典和芬兰已放开专营业务。欧盟也提出了结束国家邮政的垄断地位和开放邮政市场的议案，市场自由化也确实提高和改进了服务质量。

我国是发展中国家，邮政管理与运营都不够成熟，竞争力不强。在目前仍必须实行邮政专营。那么，专营范围的合理界定是非常关键的问题。界定的关键在于邮政企业普遍义务与市场竞争力的平衡。我国现行《邮政法》缺少对专营信件标准和内涵的科学界定，已不能适应新的市场形式的需要。从国际发展趋势和WTO的要求来看，邮政专营不宜过宽。否则一方面会导致邮政亏损严重，另一方面会降低邮政企业的竞争力。我们可以借鉴国际通行作法，以信件的重量和服务价格作为区分专营业务和非专营业务的法定标准，放开非专营业务，依法管理专营业务。

在明确邮政专营权及其范围的基础上，我们来探讨电子邮件是否应属于专营。我们认为：电子邮件不应属于邮政专营。这是由因特网的特性和历史发展趋势决定的。首先，因特网是个开放式的环境，国家邮政无法做到对其专营，即使对国内的电子邮件专营，人们会使用国外的电子信箱，这势必造成国内资源的极大浪费。第二，电子邮件与邮政的普遍义务不矛盾。邮政专营是为了实现普遍义务，普遍义务的目的是保障公民的通信权利，电子邮件以其低廉的费用、迅捷的速度更加有利于公民通信权利的行使。第三，电子邮件的安全性不足为专营的理由。安全是个相对的概念，任何通信方式都没有绝对的安全。电子邮件的安全性是可以通过技术措施弥补的，况且，用户有选择传统邮件的自由，如果他觉得电子邮件不够安全的话。第四，电子邮件的专营与历史发展趋势和国际通行作法违背。这一点我们在前面已有阐述，到目前为止，尚没有国家将电子邮件列入专营。

二、解决冲突的思路

有人建议邮政部门向电子邮件服务商收取一定的费用，用这部分费用代替个人用于信件邮寄的资费。这样的话电子邮件服务商除了向用户征收服务费以外还会要将这部份邮政部门增加的费用算进去，会大大提高电子邮件收发的费用。应该说，这种作法既没有理论依据和法律依据，在实践中又是十分有害的。

既然电子邮件不属于邮政专营的范畴，邮政部门向电子邮件服务商收取费用就缺乏理论依据。即使付诸实施，也根本行不通。产生这种错误作法的根源在于观念的陈旧，仍以传统管制思维而不是发展的思维来解决新问题。

其实，越是信息技术发达的国家，其传统寄递业务的冲击就越大。例如在美国，最近的五年内，美国邮政因电子邮件、传真等，已丢掉了企业对企业（第一类）邮件市场的约35％，而第一类邮件中的商函服务占邮政收益的57％，造成了约600亿美元的收入流失。但是，因特网和电子商务的迅猛发展，给邮政包裹业务带来了极大的机遇。美国邮政正在努力成为电子商务的物流配送商，力图通过物品配送业务的收入弥补一类邮件和广告邮件由于电子化转移所造成的损失。德国邮政接手了亚马逊网上书店德国子公司的国内外邮寄工作，作为在线交易和最终客户之间的接口发挥作用。而对传统寄递业务，各国纷纷针对市场变化，拿出新举措。例如日本邮政开办一种新业务，可使用户通过因特网传输文本和图像，由当地邮政局打印出来并作为传统邮件进行投递。我国也正在建设电子邮政工程，将结合邮政综合网、实物网、金融网三网的优势，实现邮政电子商务系统，为广大邮政客户提供新型的邮政服务。

三、加强立法，规范和保护新事物的发展

电子邮件作为一种新兴的通信方式，必须依法保护和规范，引导其健康发展。当前，有两个基本问题需要法律明确。一是电子邮件服务商的法律地位，二是服务商与用户之间的法律关系。

首先，电子邮件服务商开展电子邮件的经营，它是邮政企业还是非邮政企业？我们认为，电子邮件服务商不是邮政企业。根据我国《邮政法》及其实施细则的规定，邮政企业属国家所有，有特定的设立条件。邮政企业既从事专营业务，又从事非专营的业务，而非专营业务是市场化的。电子邮件不是专营业务，因而电子邮件服务商不必是邮政企业，这一点，如同快递公司不必是邮政企业一样。所以，对于电子邮件服务商的设立经营不必用《邮政法》调整，而适用《公司法》、《合同法》等法律法规。

第二个问题是明确服务商与用户的法律关系。这也是广大用户非常关心的一个问题。电子邮件服务商与用户是信息传输服务合同关系。服务商为用户提供电子信箱通过因特网传送信息。这是双方的法律关系的性质，不因免费或是收费而改变。就合同关系而言，双方当事人都有合同法上的权利义务，例如，服务商应当保证信息的传送质量、安全，保护用户的隐私或商业秘密等。具体的权利义务双方可以约定，在网络环境中，都是由服务商拟定的格式条款来表现。因此，用户在选择服务商时，一定要看个仔细。有些服务商通过格式条款随意扩大自己的权利，把责任推给用户，这种格式条款违反《合同法》的规定，是无效的。也有一些服务商没有规定双方的权利义务，但这并不是无法可循，而是适用《合同法》的原理和一般规则。

至于免费和收费，对服务商的责任是有一定影响的。在免费的情况下，服务商只对故意或重大过失造成的用户损失承担赔偿责任。如果是收费服务，只要发生违约，服务商均应承担法律责任。至于什么是重大过失，只能根据具体情况和商业惯例来确认。总之，现行法律的基本原理和主要规则仍适用于网络，服务商并不能为所欲为，但一些具体的规则尚需要不断摸索，总结经验，上升为法律法规。

于2002年8月18日首发于万维法律在线.