在全球跨国电信投资之中，跨国企业并购占据了80％的份额。近几年，重大跨国电信并购不断涌现，发达国家的政府电信监管机构，对跨国电信购并在法律规定的范围内，愈来愈趋向于采取较为宽松的管制方式。
电信投资高潮与电信公司股票处于低谷两个时期，都是电信运营企业之间发生购并的高峰期，因此，尽管自2001年以来，电信股在资本市场的表现每况愈下，但是，与电信运营企业有关的购并依旧较为普遍，不过“此购并已非彼购并”，二者主要区别在于：动辄就达数十甚至上百亿美元的“大手笔”购并已经不复存在，取而代之的是若干亿美元以下的“小金额”理智购并。
可以说，中国目前对电信运营企业购并的管制，基本上处于法律真空状态。我国《电信条例》第十五条规定“电信业务经营者在经营过程中，变更经营主体……的，应当提前90日向原颁发许可证的机关提出申请，并办理相应手续……”——尽管该规定有些过于“间接”，但这毕竟是我国电信法律法规中规范电信运营企业购并行为的唯一规定。随着我国电信业按照加入世界贸易组织时的承诺而对外逐渐开放的进行与深入，电信业投资主体多元化的进程必将加快，与电信运营企业相关的购并也必然会相应增加。
由于中国反垄断法尚未出台，反垄断法律体系远未建立，为电信业期盼的《电信法》也几乎不可能在近期颁布和施行，因此，电信监管机构有必要按照《反不正当竞争法》、《电信条例》等法律法规的相关规定，参考与借鉴境外有关管制规范的通行惯例和作法，制定临时性的行政规章，以适当规制方式，运用与引入恰当的、有效的管理工具，对电信服务业内的企业购并进行管制。

一、电信运营企业购并概述
电信运营企业之间的合并（Mergers）、收购（Acquisitions）以及其他形式的公司并合（Combinations，以下与“合并”和“收购”一并统称为“购并”），同发生在其他产业的公司购并一样，往往需要遵守反垄断法律制度的规定。在境外，对公司合并的反垄断审查，通常由负责公平竞争的某个政府部门（一般为政府某个综合产业部门或者司法部门）承担。因此，符合一定条件（通常以购并当事方业务收入作为尺度）的电信运营企业合并，既要按照反垄断法规定，由相关政府部门进行审查，也须按照电信法及有关法律的规定，由政府电信监管机构进行审核与批准。
在激烈市场竞争中，电信运营商为了谋求在竞争中的优势位置，有时须寻求与其他电信运营商进行合并（Merger）或收购（Acquisition）交易。多数情况下，合并或收购交易对竞争具有促进作用，可以创造规模经济（Economies of Scale）的效应（规模经济在某些电信业务方面发挥着至关重要的作用，是决定能否在相关市场中生存的重要因素），促进产业结构的调整，对资源配置予以优化。最近十年以来，人们便发现在电信领域，现代企业并不再遵循“凡是小的就是好的”原则，因为只有大电信企业才能募集巨额资金用于投资，抵御高额投资风险，承受日益摊薄的利润。在某些电信业务领域，普通小公司已经愈来愈没有发展空间，有时甚至连生存空间也被压缩得所剩无几，全球电信行业呈现出“赢者通吃，跨国联合与购并不断迭起”的态势。
毋庸置疑，有些情况下发生在电信领域的购并交易，可能会损害竞争。例如，该等交易可能会创造出不受市场竞争力量约束的电信巨头，可能会促成具有竞争关系的电信运营商之间串通作势，可能会由于减少了竞争并增加合并后实体的市场势力（Market Power）而降低市场运作效率，后果可能就是导致过高服务价格与低效率市场的出现。
需要指出，并非所有购并都有碍于竞争。实际上，许多购并对市场竞争没有或者仅有微不足道的影响。部分购并甚至会促进竞争，例如，弱势企业之间购并后形成的企业，根据规模经济或范围经济（Economies of Scale or Scope）理论，会提高经营效率，增强同强势企业竞争的能力。购并还会产生协同效应（Synergies），通过人力与技术等资源互补，提高企业竞争力。
正是由于购并后企业实力得到增强，也就由此带来新问题，即对市场公平竞争的负面影响。拥有实力的企业往往存在滥用市场势力（Merket Power）的动因，并拥有相应之能力，比如，在电信领域，它们可以拒绝或拖延向竞争对手提供某些法定服务（比如拒绝提供网络接入服务）；能够以过分高的价格或歧视性条款，向竞争对手提供服务；可以实行掠夺性定价（Predatory Pricing，即“以大大低于成本的价格进行倾销，旨在将竞争对手排挤出市场”）；可以进行交叉补贴（Cross-subsidize），将竞争不甚激烈业务的收入，用于补贴竞争相对激烈的业务；还可以将业务进行不合理的捆绑销售，以便在用户市场建立独特优势，或者要求竞争对手不得不接受并不需要的部分服务。对购并的监管，旨在防止有损竞争对手与消费者的市场势力的积累与行使。
就某一市场主体而言，防止市场主体获得超强市场势力，要比该市场主体获得市场势力之后，再对之进行监管容易得多。这是国际对某些企业购并进行严格管制的重要原由。正是基于这样“防患于未然”的理念，各国电信监管机构往往“紧紧”抓住电信运营企业购并时的契机，力争最大程度地削弱电信企业通过购并获得超强市场势力的可能性。
有一点需要明确，并非所有企业购并都必须获得政府机构的批准，只有符合特定法定条件的购并，才必须按照法律规定的程序，报送政府主管部门或监管机构批准。
英国1973年公平贸易法（the Fair Trading Act）规定了购并是否需要调查和审核的方法：其一，“资产估测法”（the Asset Test），被收购公司总资产的价值超过了七千万英镑；其二，“市场份额法”（the Market Share Test），购并涉及英国特定性能商品或服务的供应或采购25％以上市场份额，或者实质性部分由购并企业所控制。
欧盟与瑞士采用“营业收入法”，即依据购并当事方营业收入总和，确定需要审批的购并类型。美国则采用“当事方规模估测”（"Size of Party" Test）法和“交易规模”（"Size of Transaction" Test）法，确定须审批的购并界限。

二、购并的主要类型
对于购并，理论上存在多种分类方法。按照与购并有关的电信运营企业在产业价值链上的关系，可以将购并划分为以下三种：（A）水平购并；（B）垂直购并；（C）其他购并。
（1）水平购并
水平购并（Horizontal Mergers），是发生于产业价值链中相同或相似环节上、具有实际或潜在竞争关系企业之间的购并。例如，移动通信公司之间的购并、互联网接入服务商（ISP）之间购并等。
水平购并，实质上是竞争者之间的购并，后果就是市场竞争者的数量因购并而减少，购并企业的市场份额得以提高。
（2）垂直购并
垂直购并（Vertical Mergers），是指位于产业价值链不同环节企业之间的购并。例如，3G移动通信网络运营商与移动虚拟网络运营商（MVNO）之间的购并、本地固定电话运营商与长途电话运营商之间的购并、电信设备制造厂商或集成商与电信运营商之间的购并等。
垂直购并所涉及当事方实质上具有“购买方与销售方”关系。垂直购并对市场竞争的最大威胁在于，竞争者可能会因此而无法获得必要的“上游”产品或服务——这被称为“垂直封锁”（Vertical Foreclosure）或“瓶颈问题”（Bottleneck Problem）。
（3）其他购并
其他购并，是指水平购并与垂直购并之外其他形式的企业购并。例如，产业不相关企业之间的购并、从事多种业务经营多种产业的企业集团之间的购并等。
在以上三种购并形式中，最需要管制的是水平购并，因为它直接导致相关市场竞争主体数量的减少。如果购并一方处于某个特定市场，另一方为该市场竞争的潜在参与者，这样的购并由于对市场竞争具有间接负面影响，也属于监管重点之一。
电信业中的垂直购并，同水平购并一样，也会受到监管机构的管制。比如，本地固定主导运营商与互联网接入服务商（ISP）之间的购并，就会产生下述问题：其他ISP在购并完成之后，还能否以公平和非歧视方式获得本地接入服务。

三、电信运营企业购并的审核规则
（一）电信运营企业购并的审核机构
由于电信业属于为社会公众提供基础设施服务的行业，影响范围大，所以，在许多国家或地区，电信运营企业购并都会受到较为严格的管制。管制机构多，且管制相对严格。管制机构既包括负责反垄断或公平竞争的政府机构，也可能包括电信监管机构；在联邦制国家，既包括“中央级”管制机构的审查，也可能须获得地方政府管制机构的批准。
在英国，涉及电信企业购并审批的政府机构，包括公平贸易总署（The Director General of Fair Trading,"DGFT"）、竞争委员会（Competition Commission,"CC"）、电信署（（Office of Telecommunications,"OFTEL"）以及贸易和产业国务秘书（the Secretary of State for Trade and Industry）。
相对而言，跨国购并受到管制的严格程度，要高于非跨国购并，这在被收购公司注册国或主要业务所在国表现得更加显著。2000年发生在美国的一件购并案例就为一项例证。VoiceStream是一家在美国特拉华（Delaware）州注册的上市公司，按照用户数量计算，是美国第八大移动运营商，主要业务是在美国大部分州提供GSM移动通信服务。德国电信股份有限公司（Deutsche Telekom AG，“DT”）是一家德国上市公司，总部设在德国波恩（Bonn），原为德国的国有电信公司，在德国的经营范围几乎涉及所有电信业务，是德国第一大电信公司，截止到2000年7月，德国政府尚持有DT约60％拥有投票权的股份。DT通过其子公司T-Mobile International AG（“T-Mobile”）在德国及多个欧洲国家提供移动电话业务，T-Mobile是德国第二大移动电话公司。
2000年7月23日，DT与VoiceStream签署了合并计划与协议（Agreement and Plan of Merger，“合并协议”），DT以“换股票＋付现金＋承担债务”的方式，收购VoiceStream已发售的全部股票，即全面收购VoiceStream，收购完成之后，VoiceStream将成为DT的全资子公司。为此，DT按照美国公司合并的操作惯例，在特拉华（Delaware）州注册了一家全资子公司，作为专门用于同VoiceStream合并的载体，但VoiceStream在合并之后仍然存在。按照合并协议的规定，在合并完成之后，德国政府持有DT的股份总额将下降到45.7％，VoiceStream的原有股东通过换股将持有DT约22％的股份。该合并协议先后获得了德国政府有关部门及欧盟的批准。在美国，也陆续获得了司法部（United States Department of Justice）与联邦调查局（Federal Bureau of Investigation）在反垄断与国家安全方面的附条件批准，其后提交美国联邦通信委员会（“FCC”）审批。FCC最终于2001年4月24日批准了该项合并申请（FCC IB Docket No.00-187）。
DT与VoiceStream在合并实施之前，依照有关法律规定，所必须获得的批准或者履行的备案手续包括：
（1）按照美国反垄断法（主要包括Sherman Act（as amended）、Clayton Act（as amended）、HSR Act（指《1976年Hart-Scott-Rodino反垄断改进法》（Hart-Scott-Rodino Antitrust Improvements Act of 1976））以及联邦贸易委员会法（Federal Trade Commission Act（as amended））的规定，获得联邦贸易委员会（FDC）和美国司法部（DOJ）的批准；
（2）按照美国《1934年通信法》的规定，获得联邦通信委员会（FCC）的批准；
（3）按照美国证券法的规定，向美国证券委员会（SEC）进行备案；
（4）根据Exon-Florio法案规定（Sections 721 of Exon-Florio），经过调查与审议，获得有关批准（且美国总统未在该法案规定期限内，采取该法案所赋予的行动）；
（5）向Voicestream公司注册地所在州（Delaware）的公司注册机构，按照该州公司法及其他法律的规定进行备案；
（6）按照欧盟法律规定（Council Regulation (EEC) No.4064/89），获得欧盟的批准；
（7）依照相关上市规则规定，向有关证券交易所备案。
尽管属于多重管制，对电信运营企业购并进行审核的不同政府机构，在审核程序方面还是比较接近，但审核的侧重点存在区别。在所有需要电信监管机构审核的购并之中 ，电信监管机构按照电信法规定进行的审核，往往最为重要。
（二）购并审查结论
对于具有影响的购并，在购并实施之前，多数国家或地区都须经过评议与批准。政府主管部门对购并申请包括如下三种最终的审批意见：（A）完全批准购并；（B）禁止购并；（C）附条件批准购并。
只有在购并对竞争形成重大不利影响时，政府主管部门才会禁止购并。
附条件批准购并，是实践中所有须获得批准的购并中最为常见的一种结果。附条件批准购并可以进一步细分为“部分拆分”（Partial divestiture）和“行为监控”（Behavioural Constraints）两部分。
如果被购并一方基于财务状况严重恶化而被收购或者进入破产重组或者破产保护，即使此类收购对市场竞争存在负面影响，那么，最终获得批准的可能性也是很大的，因为在政府主管部门看来，电信等公众服务企业破产将会给用户造成极大不便，对社会公众的影响程度在一定时期内要高于购并对竞争所带来的消极影响。
就购并当事方而言，必须获得所有必需的审批，购并才能实施，即使有一项批准未能获得，购并也会因法律障碍而无法实施。若能够获得所须的全部批准，无疑购并当事方的法律风险最小，而一旦某一项批准未能获得，或者某一政府主管部门作出“禁止购并”的审查结论，购并就会“夭折”。
对于购并当事方而言，即使获得“附条件批准购并”，也未必是一件“福事”，因为批准所附条件对购并当事方来说，可能显得过于苛刻，使得部分购并当事方难以接受。这就要求购并当事方在申请文件中主动提出消除政府主管部门顾虑的作法（比如适当的业务分拆、对购并后的企业行为进行适当限制等），尽量直接获得完全无保留的批准，以防止政府主管部门“矫正过枉”的情形。然而，购并当事方也须把握尺度，避免在申请文件中作出过分的让步。正因如此，购并当事方向政府机构提交的购并总体框架，通常是由精通反垄断法律的律师拟订。
（三）购并审核规则
当事方达成购并协议的成本通常较高，其中还包括某些难以预测的机会成本，而且一旦购并失败，对购并双方都会产生较大的负面影响（无论是在资本市场，还是对购并当事方的经营都有影响，尤其是对被收购企业影响更大一些，在某些情况下，可能被迫寻找下一家能够收购自己的企业），为了增加购并审批的透明度，保证审批的公平、公开与公正，很多国家或地区的政府主管部门都制定并发布了购并指导细则，旨在帮助拟实施购并的企业及咨询顾问能够较为充分地了解购并审批程序及规则，从而事先作出准确评估与判断。
不同国家或地区的购并指导细则在框架和主要内容等方面极为接近。美国司法部（Department of Justice）和联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）于1992年4月2日颁布的《水平购并指导细则》（Horizontal Merger Guidelines，1997年4月8日对第四部分内容进行了修订，并对第五部分的脚注予以重新编号）具有典型意义。该指导细则确立了评估与审核水平购并的“五步法”：（A）市场定义；（B）购并当事方所涉及相关市场及各自市场份额的确定；（C）购并潜在不利影响的评估；（D）购并对市场准入障碍的影响；（E）购并所产生任何市场效能的评估。
从理论上讲，即使购并会产生一定程度有损竞争的风险，如果购并对社会公众所带来的益处远大于不利之处，购并最终也会获得批准。然而，在实践中，政府主管部门有时可能很难准确评估购并所产生的正面与负面影响。对通过购并之外其他方式所不能获得的好处（即只有通过购并才能获取的益处）进行评估，可以认定为购并产生的重要正面因素。

四、电信运营企业购并的审核程序
政府主管部门对购并的审核程序，主要包括下面四个阶段。
1、购并当事方提出申请阶段
达到或符合法律或政府主管部门规定条件的，购并当事方须向政府主管部门提交购并申请。申请时，购并当事方须提供法律或政府主管部门规定的文件材料，以便由主管部门进行初步审查，以确定“购并是否会对竞争构成不利影响以及这种影响的程度如何”、“是否有必要对购并予以进一步详尽的审核”等问题。
购并当事方所提交的材料主要包括：
（1）购并所涉及当事方；
（2）购并交易主要条款；
（3）购并交易的实施时限；
（4）购并所涉及当事方的主要财务信息，比如收入、资产等财务数据；
（5）购并当事方的公司组织结构图和终极所有权控制说明；
（6）购并当事方经营产品或服务所涉及市场的说明。
2、政府主管部门初步审核阶段
在提交有关材料之后，购并进入初步审核阶段。在此阶段，主管部门可能随时要求购并所涉及当事方补充材料。
在初步审核阶段结束时，政府主管部门作出决定，是否决购并申请，同意购并，还是要求购并当事方提交更加详细的资料，进行更深入层次的详尽审核。
3、政府主管部门详细审核阶段
如果政府主管部门在初步审核阶段，认为需要进一步审查，就会要求购并当事方提交更多信息，同时，还可能会向第三方（如购并当事方的竞争对手、消费者等）公开征求意见。
政府主管部门所掌握信息的准确性与全面程度，决定了购并审核的最终意见。
政府主管部门在此阶段收集的信息，主要集中于以下六个方面：
（1）购并当事方的产品、客户、供应商、市场份额及财务状况等信息；
（2）购并当事方主要竞争对手的产品、客户、供应商、市场份额及财务状况等；
（3）替代产品的适用性；
（4）相关市场的管制状况与程度；
（5）有关技术的生命周期、革新速度及其对竞争的影响；
（6）购并对潜在竞争的影响程度。
4、购并审查结论
政府主管部门在详细审核阶段结束之后，即对购并作出最终审查结论。