香港一向奉行自由经济体系。“市场主导”是香港的“优良传统”，其好处在于由投资者完全自主地决定是否投资于电信业、经营何类电信业务以及应用何种市场营销策略等。

一、香港对电信运营企业购并管制概述
香港没有一部适用于所有行业的通用性竞争法律（如反垄断法），也不存在管辖所有产业领域购并的专门法律。多年以来，香港电信业一直由产业内部具体竞争规则予以规制。
香港电信管理局（Office of Telecommunications Authority，“OFTA”）作为香港电信业规管者的责任，是营造公平、开放、透明度高、技术中立、以市场为主导的投资环境，正如OFTA总监王锡基先生所指出的 ，开放政策是香港电信市场发展的基石，历史证明，保护主义和计划经济未品尝过成功之果，市场的潜力有多大，何时达到饱和，应当由投资者自己决定。香港电信管理局2002年第四次被《Asia Telecom》杂志读者评选为亚洲最佳电信监管机构。
目前，OFTA对电信运营企业购并管制依据，源自香港《电信条例》（Telecommunications Ordinance（Cap.106））第37（1）（ga）和（gb）条。
在公众电信业务许可证（Licenses for Public Telecommunications Services）项下，存在“要求被许可人在转让许可证（或者任何由许可证所产生的任何特许、授权、权利与权益）之前须获得OFTA同意”的通用性规定。据此，OFTA可以对涉及到一个法律实体向另一个法律实体转让许可证的购并进行监管。
部分公众电信业务许可证中存在如下规定：被许可人在未事先获得OFTA同意的情形下，不得将其股份或股份所包含的任何权益予以转让。这样，OFTA就可以对被许可人股份的直接所有权予以管制。
至于所有权或控制权的间接变更，部分许可证要求被许可人就其所获悉的被许可人或其控股公司股份或股份中任何权益的任何处置、股份中任何直接或间接的、受益的或法定的（Beneficial or Legal）权益的任何形式处置，除了在公众证券交易所上市交易的股份正常交易之外，都须通知OFTA。
此外，一些公众电信业务许可证中还要求被许可人在许可证申请时提交材料中的陈述发生变化情况下，须获得OFTA的同意。由于被许可人的股权结构属于上述“陈述”内容之一，所以，被许可人由此要求对其股权结构的变更须寻求OFTA的同意——显然，这种对被许可人所有权的管制形式，似乎有些过于牵强。
当两个被许可人基于普通所有权或控制权（ Common Ownership or Control）被认定为市场上同一经济实体时，OFTA就有权确定该实体是否为《电信条例》第7L条项下所规定的“主导运营商”，以及是否承担第7G、7K、7L和7N条项下主导运营商的义务。
香港现有管制制度还允许OFTA在批准购并之后发放新的许可证，以确保市场竞争水平与程度。另外，当购并后实体所控制的频谱不能有效使用或者有损于市场公平竞争时，OFTA还有权撤回因购并导致使用权发生转让的频谱使用权。

二、OFTA对电信市场购并管制的咨询文件
香港现行电信购并管制规定，都属于监管机构对电信业务经营者所有权或控制权变更予以监管的间接性购并管制规则，使人觉得缺乏条理和系统性。
OFTA于2001年4月17日发布了一份咨询文件 ，旨在征求各界对“现行管制规则是否合适”以及“是否需要引入的新的监管规则”等问题进行评议。
咨询文件中提出了下述管制新规则：
1、运营商被许可人（Carrier Licensee，大致相当于大陆的基础电信业务运营商）对于导致组织或个人直接或间接持有被许可人所有权或控制权超过以下规定限度的交易，必须事先获得OFTA的批准：
（1）在一家运营商被许可人中所持有的拥有投票权的股份比例超过15％，或者，在该运营商被许可人中所持有的受益权益（Beneficial Interest）比例超过15％，且该等受益权益赋予持有者直接或间接影响运营商被许可人的能力；
（2）在一家运营商被许可人中所持有的拥有投票权的股份比例超过35％，或者，在该运营商被许可人中所持有的受益权益（Beneficial Interest）比例超过35％，且该等受益权益赋予持有者直接或间接影响运营商被许可人的能力；
（3）在一家运营商被许可人中所持有的拥有投票权的股份比例超过50％，或者，在该运营商被许可人中所持有的受益权益（Beneficial Interest）比例超过50％，且该等受益权益赋予持有者直接或间接影响运营商被许可人的能力。
2、当达到上述“阀值比例”时，运营商必须通知OFTA，并获得OFTA对交易的批准。在决定是否批准时，OFTA按照咨询文件附件一中所列出的指导原则（Guidelines），采用购并核验法（Merger Test）进行审核。
如果购并交易之后所产生实体占据的市场份额超过40％，或者虽然仅占据15％（或以上）的市场份额，但是前四大企业（或者数量更少的企业，即市场集中度≤4）所占据的市场份额超过了75％，则该等合并或收购交易必须经OFTA评审。
3、建议的新规则，在开始阶段仅适用于运营商被许可人（网络运营商）。若由于涉及非运营商被许可人的购并，使得非运营商被许可人（主要是服务供应商）在相关电信业务市场中所占据的市场份额过于集中，OFTA也会考虑将新规则的适用范围予以适当延伸。
4、建议的新规则，还规定了如下三种例外情形：（A）金融机构或保险公司在某些特殊情况下，以未来出售为目的的临时性持有运营商股权；（B）清算人或接管人对运营商有表决权的股权的接收和控制；（C）财务投资机构不涉及运营商管理层且仅以持有有关股权和获得投资回报为目的的财务投资。
5、建议的新规则还要求，当运营商被许可人的受益所有权或控制权或者直接或间接具有投票权的股份变动幅度等于或超过10％，或者运营商被许可人控制权的行使发生变动时，运营商被许可人必须通知OFTA，以便OFTA对可能会达到监管条件要求的股权或控制权变动予以“跟踪性”监控。

三、OFTA在咨询文件中提出购并管制分析的指导原则与分析框架
OFTA在咨询文件附件一中所列出的指导原则（Guidelines）中，提出了规范购并审批行为的法律框架（Legal Framework）和分析框架（Analytical Framework）。
当由于购并而带来竞争问题时，OFTA确定应当依照香港《电信条例》及相关运营商电信经营许可证的规定进行评估与审议。具体而言，就是根据《电信条例》第7K条规定，禁止实质性阻碍或限制电信市场竞争的行为；按照《电信条例》第7L条规定，禁止主导运营商滥用主导地位的行为。
OFTA所提出的分析框架,主要包括：
（1）市场定义（Market Definition）
对市场概念进行界定与定义，是任何竞争分析的第一步。竞争只能存在于具体市场之中，发生于供应商替代性产品寻求以更佳质量或价格满足消费者需求的市场之中。
当替代性产品供应商能够进行竞争时，市场就可以有关竞争的范畴而厘定。
（2）竞争分析（Competition Analysis）
一个市场的竞争水平，在最大程度上取决于市场份额、市场集中度、市场进入障碍、进口竞争、垂直集成及购买者对抗能力（Countervailing Power）等市场结构特性。
OFTA对购并管制分析框架的流程图，请见下图9-2-1。

四、运营商对OFTA购并管制咨询文件的反应
虽然OFTA对电信市场购并管制的咨询文件，将管制重心置于主导运营商，但是，这并未受到非主导运营商的欢迎，与此相反，该咨询文件受到了包括非主导运营商在内几乎所有基本电信业务运营商（Carrier License）的普遍质疑和反对。
1、New T&T香港有限公司（New T&T Hong Kong Limited，“New T&T”）
New T&T（固定通信运营企业，为非主导运营商）在提交的报告 中，提出如下观点：
（1）认为由商业性市场力量（Commercial Market Forces）推动的购并活动，并非是现时解决香港电信市场各种竞争问题的正确方式。
（2）建议OFTA考虑，采用香港《电信条例》中已有反竞争规制条款规定，监控购并之后企业的行为。
（3）对于涉及到主导运营商的购并或者购并导致购并后有关实体成为主导运营商的情况，建议OFTA对购并后实体提交的定期法律和财务报告进行审核，对投资回报率（Return on Capital）、业务定价（Pricing of Services）、离网率（Churn Rates）、用户数量（Subscriber Bases）和其他财务指标（Financial Indicators）进行评估，以核定被许可人是否拥有更好的市场财务状况，这有助于确定被许可人是否因购并活动而滥用主导市场势力。
（4）对于涉及到主导运营商的购并或者购并导致购并后有关实体成为主导运营商的情况，建议OFTA对购并后实体签署的所有商务和互联互通协议的通用性市场条件（General Merket Condition）进行审核，并同其他运营商保持信息互通，以确保公平竞争。
（5）咨询文件中某些问题须进一步澄清，有些规定的操作性需要研究。比如，OFTA对购并的审核标准是什么？这些标准是否为透明的？审核时限为多长？“15％、30％和50％阀值比例”确定的理由与逻辑合理性何在？对于在香港或海外证券交易所上市交易的股份公司超过15％或30％股权或控制权变化的股份交易，如何分析和批准？有些公司（无论是否上市）具有复杂的集团结构（Complex Group Structures），其终极控股公司（Ultimate Holding Company）可能通过直接或间接与其他合作方之方式控制某一电信企业，此时，OFTA如何界定和分析控股上市公司在电信企业股权或控制权变更达到15％“阀值比例”的情况？
2、Smartone
Smartone是香港非主导移动通信运营商，在提交的报告 中，提出如下观点：
（1）咨询文件一旦付诸实施，将会对香港电信业的发展产生重大不利影响，因此应当审慎对待。
（2）咨询文件中提出的购并管制方法，完全没有必要，是多余的。购并本身并不是主要问题，关键在于购并所带来的反竞争问题。就反竞争问题而言，现有管制框架业已为OFTA 提供了足够权力处理相关问题。
（3）购并是由市场力量所推动的正常商业活动，优化了市场结构与竞争者数量。因此，不应受到不必要的政府干预，否则，电信市场的正常发展就会受到负面影响。
（4）咨询文件中提到的“市场集中度”方法，不应适用于移动通信业，因为移动通信市场竞争激烈，由于受到频谱资源限制，运营商数量非常有限。香港共有六家移动通信网络运营商，它们总共运营着11个移动通信网络。依照咨询文件中建议的管制规则，两家最小移动通信运营商的合并亦需要经过OFTA的审核与批，这是不公平的，将有损电信市场的发展。
（5）咨询文件中所提出的购并管制规则，仅应当适用于主导运营商或者存在重大竞争问题的情况。
（6）咨询文件并未对OFTA审查与批准购并活动，提供清晰而明确的指导。这就遗留下很大的不确定性，特别是在OFTA如何看待购并中所涉及的诸多因素。对于并未影响竞争的购并，咨询文件中所提出的管制规则，无疑会加重购并当事方的负担，没有必要地消耗购并当事方的“资源”。
（7）电信企业在实践中为了符合咨询文件中购并管制规则的规定，必须“跟踪”所有直接或间接股东的股权状况。有时，电信企业可能根本就无法了解股东的母公司层面的股权变更情况。为此，要求电信企业必须履行“尽职调查义务”，就可能导致电信企业大幅度增加成本。
（8）咨询文件中提出的管制范围太广。实际上，最多仅需对“纯粹”购并（Genuine Mergers）进行审核。至于像股份增加发售、股份回购及员工股票期权等导致股权变更的情况，则不应在管制之列。
3、Reach Networks Hong Kong Limited（"Reach"）
Reach是澳大利亚Telstra（系澳洲第一大电信公司，澳大利亚联邦政府持有其已经发售股份资本的50.1％，其余股份在全球多家证券交易所上市交易，由数量众多的投资者持有）与香港PCCW（“Pacific Century CyberWorks”，香港本地固定主导运营商），在香港设立的合资企业的一部分，主要经营国际批发链接和进/出香港的通信承载业务（International Wholesale Connectivity and the Carriage of Traffic to and from Hong Kong）。Telstra还是CSL的终极控股公司，后者则为香港主要移动通信运营商。
Reach在提交的报告 中，提出如下观点：
（1）咨询文件中所提出的购并管制规则，不符合OFTA一贯倡导的“公平竞争、透明和富有效率监管”的原则。尽管总体而言，香港在普通经济领域具有全球最自由的购并管制环境，但是，OFTA所提出购并管制规则一旦付诸实施，香港就在电信业购并监管方面，建立了世界上最严厉的制度之一。
（2）咨询文件没有阐明“购并为何需要事先批准”。在缺乏客观需求的情况下，OFAT所建议的管制规则将会对监管机构和被管制的公司，都带来不必要的负担。况且，强调购并法定的事先审批，并不符合全球竞争法律制度的发展趋势。
（3）OFTA提出的购并管制规则的适用“门槛”太低，以至于不会产生任何竞争问题的购并，也必须提交OFTA批准。这会浪费OFTA宝贵的管制资源。由于增加了不必要的通知和寻求事先审批步骤，无论OFTA如何简化这些步骤，都会延误商务进程，考虑到飞速发展的市场，这种作法无疑会妨碍市场机制的正常运作。
（4）OFTA为专职负责电信业管理的监管机构，而非专门的竞争监管者（Specialist Competition Regulator），而恰恰应当由后者承担购并监管工作。
（5）OFTA提出的购并管制规则中缺乏补救措施，即当发现业已实施的购并交易有损竞争时，应当采取何种补救方法。对购并缺少事后审核的作法，是不符合逻辑的，也有违于良好竞争法律守则（Sound Competition Law Practice）。

五、OFTA购并管制咨询文件的启示
电信市场放松管制，已经演变为一种世界性潮流。政府电信监管机构应当“顺应潮流而动”，能够通过市场自我调解的企业活动，不能轻易施加行政干预。监管须注意“度”与“量”的把握。
就中国大陆而言，情况比较特殊，目前的基础电信企业基本上都是为国有企业或者国有控股企业，无论是“自下而上”还是“自上而下”的购并，由于都涉及到国有资产所有权的转移问题，都必须经过政府或政府主管部门批准。但是，考虑中国加入世界贸易组织以后，电信业对外逐渐开放的形势已成定局，在电信运营商投资者主体多元化与多样化之后，电信运营企业购并问题就会“浮出水面”，加之中国尚未颁布与实施反垄断法，没有建立反垄断法律体系，不存在“通用性竞争监管者”（General Competition Regulators），因此，政府电信监管机构应当首先承担起电信运营企业购并的监管工作，但有关规则的制订在考虑“中国特色”的同时，应与国际通行作法保持一致，避免缺乏透明度、加重电信企业负担或者影响资源优化与配置市场机制运行的情形出现。