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《电信条例》第十条规定了经营基础电信业务应当具备的条件，其中第（一）项要求“经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，且公司中国有股权或者股份不少于51%”。无疑，该项规定属于对从事基础电信业务经营者资格所设定的“国有股权或者股份不少于51%”的限制性条件，在具体操作中非常难以把握其尺度或标准的准确性，在实践中很容易出现过宽与过严两种极端情形。无疑，两种情形都是存在问题的：过宽，则未达到立法目的，法律规定可能形同虚设；过严，则等于设定了额外的法律条件，使得投资者在构筑经营者股权结构时，能够选择的范围过于狭窄，也可能会因此而阻碍某些潜在投资者投资于中国基础电信业务的行为，甚至可能导致违反WTO规则的情形出现。
“国有股权或者股份不少于51%”的限制性条件规定，是国家出于对基础电信网络予以控制和施加必要影响的考虑而制定的，然而，在该限制性条件实施过程中，究竟应当如何确保其正确施行？“国有股权或者股份不少于51%”的限制性条件，实质上是电信业务许可的一项条件，政府电信监管机构到底应当如何对该许可条件进行持续性监管？本文将对上述两个问题予以讨论，同时就国外对电信经营者控制权变更的监管概况，加以简要介绍。
一、如何实现对基础电信业务经营者的控制
前面已经提到在《电信条例》第十条第（一）项中，规定“国有股权或者股份不少于51%”的立法目的，主要是为了保证国家或者国有企业对基础电信业务经营者具有一定程度的控制，事实上仅仅提出股权或股份最低份额的要求，并非一定能够做到对经营者的实际控制。如果国有股权或股份过于分散，基础电信经营者中持有股权或者股份前几名的大股东都是非国有股东，那么，即使国有股权或股份的总和超过了51%，国有股东也并不可能享有实际的控制权。
按照我国法律的规定，公司包括有限责任公司和股份有限公司两类。公司（不包括国有独资公司）的最高权力机构为股东会或股东大会，常设权力机构为董事会，董事会也可以视为股东会或者股东大会的执行机构，公司管理者（即经理、副经理、财务负责人及其他公司高级管理人员）由董事会选择、聘任与解聘。股东对于公司的控制，主要体现在两个方面：其一，是以股东表决权的行使，控制或影响股东会或者股东大会的决议事项；其二，是推荐并选出一定数量的董事，有效控制董事会，进而达到控制公司的目的；其三，在更深层面的意义上，还表现为公司对股东无形资产使用权的依赖（如股东对公司的知识产权许可对公司是至关重要的等），以及对公司管理层（如经理、副经理、股份公司的公司秘书、财务负责人或其他高级管理人员）的推荐权利或控制权利。
在研究与分析国有股东（即国有股权或者股份持有者）实际控制基础电信业务经营者时，可以借鉴国际通行的“控股股东”的概念。根据各国公司法律的实践，具备以下条件之一的人，就视为公司的控股股东：
（1）该人单独或者与他人一致行动时，可以选出半数以上的董事。半数以上董事，不仅可以通过董事会的普通决议，在通常情况下还可选定和罢免公司的董事长。虽然此时该人直接或间接拥有公司的表决权并未超过50%或某个公认的控制比率，但是该人能够控制公司董事会的决议，从而能够实际控制公司的经营与财务政策，达到事实上控制公司的意图。
（2）该人单独或者与他人一致行动时，可以行使公司50%以上（若公司为股份有限公司，则上述50%的比率可以降为30%）的表决权，或者可以控制公司50%以上表决权的行使。“他人’既可以是该人的子公司或关联公司，也可以是不存在关联关系的第三方，通过合同约定对公司进行共同的控制，例如，该人只拥有公司20%至50%的具有表决权的股权，按照惯例一般仅视为可对公司具有重大影响，能够参与公司的经营和财务政策的制定，可向公司推荐董事人选或委派董事，参与公司重要政策的制定过程，甚至向公司推荐高级管理人员，但是并未具备决定公司经营和财务政策的能力。
（3）该人单独或者与他人一致行动时，持有公司50%以上（若公司为股份有限公司，则上述50%的比率可以降为30%）的、具有表决权的股权或股份。
（4）该人单独或者与他人一致行动时，以其他方式可以事实上控制公司。
若基础电信业务经营者是在中国注册的、于境外股票交易市场上市的股份有限公司，还需要考虑该股份公司是否含有不同种类的股份与类别股东，以及各个股东在控制公司方面所实际享有的权利，特别需要注意分析各个股东是否享有表决权与所享有表决权的份额及条件。根据各国公司法律的规定及实践，就具有不同种类股份的股份有限公司而言，公司股东是依法持有公司股份的人，股东按其所持有股份的种类享有权利、承担义务；持有同一种类股份的股东，享有同等权利，承担同种义务。我国现行《公司法》中并没有对普通股之外的其他种类的股票作出直接规定，实践中绝大多数股份有限公司的股份只有普通股一种类型。《公司法》第一百三十五条规定“国务院可以对公司发行本法规定的股票以外的其他种类的股票，另行作出规定”，无疑该条规定是一项授权性规定，即授权国务院制定有关行政法规。国务院于1994年8月4日发布了《关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》，按照该特别规定及其他行政法规与部门规章的规定，到境外募集股份并上市的股份有限公司的股份之中，除了普通股之外，还可能包括优先股（Preference Shares）等其他种类的股票。不同种类的股份，所享有的权利可能是不同的，该等权利的差别主要表现在以下权项方面：转换股份的权利、选择权、表决权、按照一定利率优先获得分红的权利、转让权、优先配售权、获得公司证券权与公司清算时的优先偿还权等。各国公司法通常允许公司章程禁止或限制优先股持有人就一些特别事项行使表决权，所以，在核定股份有限公司的股东对公司是否拥有控制权时，应当首先将该股东所享有的优先股剔除，仅剩下具有表决权的股份，然后在按照上述所讨论的原则，予以进一步剖析。
二、电信业务许可条件的监管问题
1、《电信条例》第十五条项下的监管
《电信条例》第十条与第十三条分别对经营基础电信业务与经营增值电信业务的条件，作出了规定。毫无疑问，该等条件不仅仅是电信业务经营者在申请许可证之时，应具备的条件，而应当是经营者在持有许可证期间的任何时间都应满足的条件。若电信业务经营者在获得许可证之后，其股权结构、组织形式或公司状况等发生了变更，出现了某些不符合上述法定条件的情形，则原颁发许可证的机关应当有权撤销许可证，或者责令该经营者限期改正，否则在宽限期限届满之时吊销许可证。但是，《电信条例》中并未存在上述规定，而仅仅在第十五条中规定，在某些情形下电信业务经营者应当办理重新审批手续。
《电信条例》第十五条规定：“电信业务经营者在经营过程中，变更经营主体、业务范围或者停止经营的，应当提前90日向原颁发许可证的机关提出申请，并办理相应手续；停止经营的，还应当按照国家有关规定做好善后工作”。显然上述第十五条中所规定的须办理重新申请手续的情形，在适用范畴方面，比第十条和第十三条中规定的条件狭窄。这样的规定可能是源于“高标准市场进入，低标准动态管理”的立法观念，也可能是与相关政府监管机构的监管水平有关。
对于第十五条中所规定“经营主体”的变更情形，作者认为较为适宜的解释是：电信经营者的控股权或控制权发生了变更。然而，对于基础电信业务经营者而言，“经营主体变更须重新审批”的规定，并不足以保证第十条中“国有股权或者股份不少于51%”的股权比率限制性条件，在任何情况下都能够得到满足。因为前者适用于经营者控股权的变更，而后者则不仅与经营者股权结构的变更有关，还与经营者股东股权结构的变更有关，甚至与经营者股东的股东的股权变更有关（后两种情形属于经营者所有权或控制权间接变更的情形），所以，二者在适用范围方面并不等同，请见下例：假定M公司为基础电信业务经营者，C公司持有M公司26%的股权，Z公司持有M公司25%的股权，A与Z公司均为国有独资公司，B公司为A公司的全资子公司，C公司为B公司的全资子公司，显然C与Z公司共同控制着M公司51%的股权，符合“国有股权或者股份不少于51%”的股权比率限制性条件，若某非国有企业的新股东L公司加入B公司，直接或通过其关联公司间接持有B公司一定比率的股权（分别假设四种较为敏感的比率：1%、25%、49%或51%），则应当认定B公司的股权结构发生变更，按照中国法律通常的规定，上述经营者股东的股东的股权结构发生了变更的情况，不应当视为“M公司的经营主体发生了变更”，但是M公司中国有股权或者股份，在上述L公司持有B公司股权的四种情形中，是否仍然都是不少于51%，就值得考虑，尤其是当出现L公司直接或间接持有B公司49%以下股权的情形时，在缺乏法律直接明确规定的情况下，要认定“51%”的法定底线是否已经被打破，无疑将是比较困难的。
国外电信法律通常将电信经营许可证视为一项特殊的合同：一方为电信业务经营者，另一方为政府电信监管机构，合同的最主要内容是规定了电信经营者的义务与责任以及在违反了其责任情况下电信监管机构所享有的处罚权利及可采用的措施等。若将许可证视为一份合同，则《电信条例》第十五条所规定的情形（变更经营主体、业务范围或者停止经营），分别属于电信经营许可证项下主体变更、许可内容变更或者许可证的全部或部分提前终止。从公众利益可能受到不利影响的角度讲，无疑，许可证全部或部分提前终止的情形（停止经营）要比前二者严重得多，因此，对三种情况的监管应当采用不同的规则与程序，至少在发生三种情况时，对电信经营者提前提出申请的期限要求，应当是不同的。对于许可证全部或部分提前终止的情形（停止经营），有的国家电信法律要求，电信经营者须至少提前180日获得政府电信监管机构的批准。即使对同一种情况，针对电信运营商所经营电信业务的类型（是基础电信业务，还是增值电信业务）以及电信运营商经营的电信业务所占据市场份额的情况（如是否为主导电信运营商），确定不同的要求、规则与程序，也是十分必要的。
2、国外对电信经营者控制权变更监管的概况
国外电信产业发达国家，对经营者控制权变更的监管原则通常包括：（1）经营者控制权变更不能阻碍竞争，能够使用户获得更佳的高质优价的电信服务；（2）符合公共利益；（3）对非本国公民或法人所拥有的本国电信经营者的股权总份额，按照双边或多边国际协定（包括《WTO基础电信协定》）以及本国电信法律的规定处理。
在激烈的市场竞争中，电信运营商为了谋求在竞争中的优势位置，有时须寻求与其他电信运营商进行合并（Merger）或收购（Acquisition）交易。多数情况下，合并或收购交易对竞争具有促进作用，可以创造规模经济（Economies of Scale）的效应（规模经济在某些电信业务方面发挥着至关重要的作用，是决定能否在相关市场中站住脚的重要因素），促进产业结构的调整，对资源配置予以优化。最近十年以来，人们便发现在电信领域，现代企业并不再遵循“凡是小的就是好的”原则，因为只有大电信企业才能募集巨额资金用于投资，抵御高额投资风险，承受日益摊薄的利润。在某些电信业务领域，一般的小公司愈来愈没有了发展空间，有时甚至连生存空间也被压缩得所剩无几，全球电信行业呈现出“赢者通吃，跨国联合与购并不断迭起”的状况。
毋庸置疑，有些情况下发生在电信领域的合并或收购交易，可能会损害竞争。例如，该等交易可能会创造出不受市场竞争力量约束的电信巨头，可能会促成具有竞争关系的电信运营商之间串通作势，可能会由于减少了竞争并增加合并后实体的市场实力（Market Power）而降低市场运做的效率，后果可能就是导致过高服务价格与低效率市场的出现。
国外政府电信监管机构在通常情况下，并非对所有类型的电信运营商控制权的变更都予以相同程度的监管，而往往是仅仅对其中某些重要电信业务类型的电信运营商，予以较为严格的监管，例如，许多国家电信法律都要求基础电信业务运营商或基于电信基础设施提供电信服务电信运营商的控制权变更，须在获得政府电信监管机构的批准之后方能实施。为了便于讨论，本文以下所提到的电信运营商，除非根据上下文另有涵义之外，均是指合并或收购交易须受到有关电信监管机构监管的电信运营商。
电信运营商控制权的变更，根据变更程度可以分为两类：电信运营商控制权的变化与电信运营商控制权的实质性变更。电信运营商控制权的变化，是指虽然运营商的所有权、股权、控制权或管理权发生了变化，但是这种变化并非实质性的变化，实际控制运营商的实体没有发生变更，即运营主体并非发生变更。电信运营商控制权的实质性变更，是指由于合并或收购交易的发生，使得电信许可证发生了转让，或者运营商的所有权、股权或管理权发生了变更。电信许可证的转让，包括电信运营商向任何其他实体转让、让与、出租或以其他方式处置其在电信许可证项下的职责、责任、义务、权利及特许权。例如，A公司拥有电信许可证，若其重要电信经营资产将由B公司收购，则视为A公司电信许可将转让给B公司。如果说电信运营商控制权的实质性变更，属于主体方面的变更，是重大变更，那么，电信运营商控制权的变化则属于非主体方面的变更，而且不是重大变更，但是，电信管制秩序亦可能会因为电信运营商控制权的变化而受到不利影响，所以，电信运营商控制权的变化也是需要由电信管制机构予以适当管制。
运营商所有权、股权或管理权的变更情况，除了直接变更之外，还包括间接变更的情况。如B公司拥有电信许可证，B公司是A公司的全资子公司，若C公司拟收购A公司，则视为B公司的所有权将发生间接变更。运营商所有权、股权或管理权的间接变更，通常情况下亦须获得电信监管机构的批准。
发达国家多实行自由竞争的市场经济，因此其电信监管机构对发生在电信产业内部的合并或收购交易，一般采用最低程度干预政策（当然有关合并或收购交易须符合公司法、证券法以及反垄断法等法律的规定，上市公司还须遵守上市规则的要求），主要是依靠市场自我调节。
对于须获得电信监管机构审批的合并或收购交易，有关电信运营商需提交相关信息，以便电信监管机构能够进行评估与审核。电信监管机构评估与审核时，最为看重的因素（在有的国家甚至是唯一的审核要点），就是评估该等交易对电信市场竞争可能产生的影响。例如，新加坡电信监管机构在评估合并或收购交易对电信市场竞争的影响时，就要求电信运营商提供下述信息资料：有关市场的状况；市场份额的集中率；市场结构以及电信运营商实施联合行动的情况；由于电信业务重大的、非临时性的涨价，而导致供应增加的可能性；由于电信业务重大的、非临时性的涨价，使得该电信业务最终用户转而选择其他替代服务的可能性；合并或收购交易所可能产生的效益等。
发达国家与地区已经在市场竞争法律方面，业已建立了比较完善的体系与制度，在评估合并或收购交易之类的特定市场行为对竞争可能产生影响方面，所使用的分析方法与工具基本相同或极为接近。在评估与审核合并或收购交易对竞争影响时，国外发达国家电信监管机构主要采用下述分析框架：
（1）市场定义。任何对竞争的分析，均需首先界定市场的概念。竞争不可能在真空之中进行，而必然是发生在某一个特定市场之中，发生在替代性产品或服务供应商通过价格或质量方面的竞争，寻求满足用户需求的背景之下。就某个市场而言，只要替代性产品或服务供应商之间存在着竞争，该市场就是一个存在竞争的市场。所以，通过确定替代性产品或服务的范畴，就能够界定该市场的范畴。而在确定替代性产品或服务的范畴时，首先需要厘清该等产品或服务的要素，即该等产品或服务的供应目的（如承载电信业务）、供应的地理区域以及供应链的状况。这样，就获得一个概括性的市场范畴概念，再通过引入替代性产品或服务，就基本上可以确定市场范畴。
（2）竞争分析。市场竞争程度(the Level of Competition in a Market)，在最大程度上受到市场结构特性（the Structural Features of the Market）的影响。市场结构特性，包括市场份额、市场集中度（Market Concentration）、市场进入障碍、进口竞争、垂直集成（Vertical Integration）、购买者的对抗能力（Countervailing Power）以及其他因素（如生产效率（Production Efficiency）、产业发展原动力（Industry Dynamics）等）。就电信市场而言，最经济的方法就是市场份额与市场集中度相结合的方法，当然该方法需要与其他分析方法结合使用。根据国外通行惯例，若合并或收购交易之后所产生实体占据的市场份额达到40%以上，或者虽然其仅占据15%（或以上）的市场份额，但是前四大公司（或者数量更少，即市场集中度≤4）所占据的市场份额超过了75%，则该等合并或收购交易必须获得电信监管机构的批准。对合并或收购交易的审核，主要是看合并或收购交易之后所产生实体控制与影响市场的能力，即所拥有的市场影响力（Market Influence，“MI”）。
电信监管机构对合并或收购交易申请的答复，通常包括三种情况：（1）完全同意与批准合并或收购交易的申请；（2）拒绝合并或收购交易的申请；（3）附加条件地同意与批准合并或收购交易的申请。对于上述第三种情况，申请人通常在一定期限内，有权通知电信监管机构表明其是接受所附加的条件，还是提出撤回其申请。电信监管机构对合并或收购交易附加条件的目的，是为了削减交易对竞争所带来的不利影响，尽管针对不同案例，不同的电信监管机构所附加的条件可能存在着差异，但是附加的条件主要包括以下五个方面的内容：（1）作为批准的一项条件，电信监管机构可以要求提出合并或收购交易申请的电信运营商保证：以非歧视的方式，向其他电信运营商、其他企业、或最终用户提供电信基础设施、信息或服务。电信监管机构可以进一步要求电信运营商，同意由独立审核服务机构对其进行定期审核，以确定其是否遵守了上述保证。（2）作为批准的一项条件，电信监管机构可以要求电信运营商，对充分竞争的电信业务与非充分竞争的电信业务所产生的收入，进行会计账目与账户分立，对共同成本与费用的分摊以及对关联交易的处理须符合有关规则的规定，不能违反交叉补贴的规定。（3）作为批准的一项条件，电信监管机构可以要求电信运营商，对某些业务予以分拆，并组建独立的附属公司负责所分拆的业务，该等附属公司应拥有独立的会计账簿、独立的设施、独立的高级管理人员与员工。（4）作为批准的一项条件，电信监管机构可以要求电信运营商，可以要求电信运营商对某些特定资产予以剥离，以市场公允价值转让给第三方。（5）电信监管机构可以提出其他促进竞争的条件，例如，对尚未完全放开的电信业务市场，增发新的许可证等。
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